周末文摘 | B 类药品生产许可证持有人关键人员评价指标体系构建与实证研究

李玉基,林炳勇,岳攀,栾志霞,曲婷婷,刘冬,张付滨,靳海迎,李涛*.B 类药品生产许可证持有人关键人员评价指标体系构建与实证研究[J].中国食品药品监管,2026(9):28-39.

李玉基

山东省药品监督管理局

LI Yu-ji

Shandong Medical Products Administration

林炳勇

山东省药品监督管理局

LIN Bing-yong

Shandong Medical Products Administration

岳攀

山东省药品监督管理局

YUE Pan

Shandong Medical Products Administration

栾志霞

山东省药品监督管理局

LUAN Zhi-xia

Shandong Medical Products Administration

曲婷婷

山东省药品监督管理局

QU Ting-ting

Shandong Medical Products Administration

刘冬

山东省药品监督管理局

LIU Dong

Shandong Medical Products Administration

张付滨

山东省药品监督管理局

ZHANG Fu-bin

Shandong Medical Products Administration

靳海迎

山东省药品监督管理局审评核查济南分中心

JIN Hai-ying

Jinan Branch of Shandong Provincial Center for Drug Evaluation and Inspection

李涛*

山东省药品监督管理局

LI Tao*

Shandong Medical Products Administration

基金项目

2025 年中国药品监督管理研究会课题（2025-Y-Y-002）

自2019 年全面实施药品上市许可持有人（marketing authorization holder，MAH）制度以来，我国医药产业结构得到了显著优化，“上市许可”与“生产许可”分离的模式显著激发了研发创新活力, 促进了药品创新，优化了资源配置，促进了产业结构调整和转型升级[1]。然而，随着大量仅持有药品批准文号、自身不具备生产条件需要委托生产的持B 类药品生产许可证MAH（以下简称B 证持有人）涌现，药品全生命周期的质量安全管理及其监管都面临新的挑战。

《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）要求，MAH 需依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责[2]。实践中，B 证持有人作为委托方，将产品生产完全委托给其他生产企业（受托方），产品质量控制权与生产权发生分离，委托方与受托方就生产过程存在信息不对称。B证持有人作为药品的全生命周期责任主体，由于难以完全有效控制受托方的生产行为，存在风险。

在监管实践中，国家药品监督管理局药品审核查验中心通过对MAH制度试点期间的7个省市、12个品种、20家单位进行调查/ 检查后发现：MAH主体责任落实不足，质量管理人员配置较少，兼任情况较多，人员能力不足，难以有效履行相关职责[3]。广东省药品监督管理局审评认证中心2024 年通过对省内B 证持有人的检查回顾发现：B 证持有人质量管理能力良莠不齐，人员能力短板突出。例如，部分企业使用的制度文件、记录均为受托方文件；现场监督员为刚毕业不久，缺乏实际生产经验人员，大多不具备检验经验，少数具备检验经验的又不具备生产经验；在关键人员配置上存在明显短板，部分质量/ 生产负责人为退休人员，对新法规的要求不熟悉，对欧盟等国际法规更不了解，增加了药品生产的风险。造成人员短板的根源在于任用时选择了能力不足的人员，后期又缺乏相应的培训[4]。现有的法规多对人员资质做出了学历、职称等“原则性”规定，但在人员管理和实际履职能力评价方面尚缺乏系统性、可操作性的量化标准。

鉴于此，本研究旨在构建一套科学严谨的B 证持有人关键人员管理和履职能力的评价指标体系，并通过实证研究验证其有效性，为落实MAH 安全主体责任提供理论支撑与实践工具。

本研究的指标体系构建基于以下3个模型。

（1）委托-代理模型。该模型是在研究信息不对称和契约不完全的情况下，委托人与代理人之间利益冲突和契约问题的理论。该模型指出，在信息不对称、目标不一致，且没有有效监督机制对代理人行为进行监督的情况下，代理人会出于自身利益做一些机会主义行为，可能会损害委托人利益，因此委托方必须设计一套机制来监督和激励代理方[5]。在MAH 委托生产模式下，MAH（委托人）与受托生产企业（代理人）之间存在信息不对称，为规避风险，MAH 的关键人员必须具备穿透性监督能力，以确保代理行为符合质量要求。

（2）药品质量体系（pharmaceutical quality system，PQS）模型。依据国际人用药品注册技术协调会（International Council for Harmonisation of Technical Requirements for Pharmaceuticals for Human Use，ICH）发布的《Q10 ：药品质量体系》（Q10: Pharmaceutical Quality System）[6] 和GB/T 19001—2016《质量管理体系 要求》[7]，PQS强调全生命周期的质量管理、管理层责任、资源提供、持续改进和质量风险管理等。因此，指标体系需考察MAH是否具备维持和持续改进PQS的能力，特别是对偏差处理、变更控制以及纠正和预防措施的综合研判能力。

（3）能力素质模型。该模型提出，个体的能力不仅包括显在的“知识”和“技能”，更取决于潜在的“认知”“特质”和“态度”[8]。因此，指标体系不仅要涵盖知识（如对法规、工艺的理解）与技能（如风险识别能力、数据可靠性审核能力、技术转移能力），还应深入挖掘认知与特质，如质量负责人的“独立性”、企业负责人的“质量文化领导力”、质量受权人的“独立决策能力”等。

目前，对MAH 制度的研究多集中于法律责任界定及监管政策分析，例如，有研究从宏观层面探讨了MAH 制度下的责任划分、质量协议、风险管理等问题[9]。有研究分析了MAH 制度下MAH的质量管理要点， 强调了建立覆盖全生命周期的质量管理体系和对受托方进行有效管理的重要性[10]。部分省级药品监管部门也出台了指导性文件，如海南省药品监督管理局2025 年发布《海南省药品上市许可持有人委托生产管理指南》[11]，北京市药品监督管理局2024 年发布《北京市药品上市许可持有人检查受托生产企业指南（2024 年版）》[12]等，对B 证持有人现场检查的要点进行了细化，其中普遍将人员配备与资质作为检查的重点内容之一，但针对人员能力评价的研究相对匮乏。现有研究多侧重于药品生产质量管理规范（good manufacturing practice，GMP）的符合性，较少专门针对B证人员能力进行量化评估。

在人员能力的量化评估上，国内在其他行业（如建筑、电力、审计等）已有较多应用德尔菲法和层次分析法（analytic hierarchy process，AHP）构建岗位能力或企业绩效评价体系的成熟研究[13]，这些方法为本研究提供了重要的参考，但在药品监管领域的应用，特别是针对B证持有人人员构成和能力的精细化研究尚属空白，本研究试图填补这一空白，将对B证持有人人员的定性要求转化为定量指标。

本研究遵循“模型构建→定性筛选→定量赋权→实证研究”的技术路线，确保指标体系的科学性与适用性。

系统查阅国内外相关法规及文献研究，初步提取能力要素，在此基础上开展半结构化访谈。访谈对象包括与B 证持有人运营和监管密切相关的3 类群体：①药品监管部门的资深检查员。②委托方的高层管理者，包括企业负责人、质量负责人、药物警戒负责人、人力资源总监以及派驻人员等。③受托方的高层管理者，包括企业负责人、质量负责人、药物警戒负责人、人力资源总监等。这种多样化的选择旨在从监管、委托方、受托方等多个视角全面地审视B 证持有人人员能力的关键点。访谈内容聚焦B 证持有人人员能力，主要包括：①当前B 证持有人在人员构成和管理上存在哪些实际的困难和挑战。②从监管角度看，哪些人员岗位的缺失或能力不足最容易引发质量风险。③在评价一个关键人员是否“胜任”时，除了法规要求的硬性资质外，更应关注哪些“软”能力等。访谈结果：识别出包括“技术转移”“偏差、变更管理”“受托方审核”“质量协议执行”“跨部门协作和沟通”等关键维度，形成初始指标池。

本研究共进行了3 轮专家函询，邀请了13 位来自监管部门的资深检查员、B 证持有人高层管理者和受托生产企业高层管理者。专家对指标的重要性、可操作性进行打分，并提出修改意见。以重要性均值≥ 4.0 且变异系数≤ 25%作为主要筛选标准，同时结合专家的文字意见，剔除部分区分度不高的指标，确定正式指标体系框架。最终经过3 轮调查，所有一级指标和二级指标变异系数均＜25%，P＜0.05， 具有统计学意义，说明专家意见一致性较好。

为避免传统AHP 在指标过多时判断矩阵一致性检验困难的问题，本研究采用一种基于AHP 改进的方法——序关系分析法（G1）对指标权重进行赋值[14]。

假设x1、x2…xm（m ≥ 2）是m个指标。

（1）确定序关系：若指标xi相对某评价准则的重要程度不劣于xj时则记为xi≥ xj（≥表示不劣于关系）。

（2）xk－1与xk间相对重要程度比值wk－1／wk（rk）的判断参照表1。

（3）权重系数wk 的计算见公式（1）和（2）。

4.1.1 指标赋值

监管人员根据检查实际情况对每个二级指标在1~5 分范围内评分，其中5 分代表卓越且可持续的合规状态，3 分代表基本符合要求，1 分代表不符合要求。

4.1.2 指标单元最终结果计算

设某指标单元中一级指标有n个，第i个一级指标对应的二级指标有mi个；第i个一级指标权重为wi，第i个一级指标下第j个二级指标权重为wij，该二级指标评分为sij，则最终该单元计算结果S，见公式（3）。

4.2.1 研究对象与方法

本研究中的实证研究对象为辖区25 家B 证持有人。这些企业在规模、产品类型、成立年限等方面具有一定的差异性，能够较好地反映当前行业内人员能力的整体状况和分布特征。

采用企业自评与监管人员审核的方式，按照指标体系的评分标准进行打分。数据处理采用描述性统计分析方法，计算各指标单元企业得分的均值、与理论百分位值的比较等，从而对样本企业的整体和分项能力水平进行客观评价。其中，“理论得分80%位值”代表了行业内较为优秀的水平，“理论得分60% 位值”则可视为基础的、可接受的水平线。

4.2.2 整体结果分析

通过对25 家企业得分进行汇总，结果如图1 所示。样本企业的平均整体结果呈现出“ 结构性分化”和“不均衡”特征。

从上述结果可以看出，企业在不同维度的表现存在差异：①“机构及人员构成”和“关键人员动态管理”两项指标的平均理论得分均高于60% 位值，其中“机构及人员构成”理论得分接近80% 位值，表明企业在组织架构的合规性、人员档案的完整性以及关键人员的任命与管理等基础制度层面做得相对扎实，为质量管理体系的有效运行提供了组织保障。②“生产负责人”和“药物警戒负责人”的平均理论得分不仅低于80% 位值，甚至低于60% 位值，构成了明显的“能力洼地”。这与监管实际中B 证持有人不重视生产过程控制和上市后风险监控的情况较为一致，提示人员履职能力存在不足。监管部门需要关注的风险点包括：B 证持有人的生产负责人是否深度参与了技术转移和工艺验证、能否清晰解释生产过程中的关键控制点、当出现重大偏差时能否与受托方共同进行有效的根本原因调查，是否建立符合药物警戒质量管理规范的体系、不良反应信息收集渠道是否畅通、识别出新的风险时是否能启动风险控制措施。③“企业负责人”“质量负责人”“质量部负责人”“派驻人员”等4 项指标理论得分普遍处于60%位值与80% 位值之间。这说明大部分企业在这些岗位的管理上达到了“及格线”，但距离“优秀”水平尚有一定差距。监管部门需要关注的风险点包括：企业负责人是否批准了充足的质量管理和药物警戒预算、是否参与质量管理评审会议、发生重大质量事件时能否做出迅速果断且将患者安全置于首位的决策，质量负责人能否真正理解产品的关键工艺参数和质量属性、能否评估受托方工艺变更的潜在影响、能否主导并有效管理与受托方的质量协议，派驻人员是否仅形式监督、是否能与受托方现场有效沟通。④相对于“质量负责人”评分基本达标，“质量受权人”平均理论得分低于60% 位值，反映了一个深刻问题：尽管企业体现出了对质量管理的重视，但受权人履职表现远未达到指标体系描述的理想状态。监管部门需要关注的风险点是质量受权人质量决策的独立性，是否能顶住压力，是否具有否决产品放行的能力。

本研究围绕“如何科学评价B 证持有人的人员”这一核心问题展开，通过系统研究，成功构建了一套包含3 个模块、9 个单元、39 个一级指标、122 个二级指标的量化评价体系，并通过AHP-G1 法对指标权重进行了赋值。

张磊等[15] 提出， 目前我国B 证持有人存在的主要问题包括：质量管理体系不健全，委托双方质量管理体系难以有效衔接，委托方人员资质和配备不达标，对受托方选择以价格为导向，委托方对商业化生产的认识浮于表面，对受托方偏差、变更和风险控制缺少有效管理手段，多点生产控制能力不足，上市后药物警戒管理较弱等。

许多研究MAH 的文献都提出过类似问题，针对这些普遍存在的风险，本研究专门针对B 证持有人这一特定群体，系统性地构建人员构成和能力评价体系。它不同于法规、指南以及前期研究文献中对企业人员的原则性要求，是一个可直接应用的监管和自评工具，聚焦于B 证持有人在委托生产模式下的核心管理活动，如远程监督、技术转移管理、供应商审计、多方协调沟通等，提出的可测量的指标评价体系，具有较强的行业针对性和可操作性，推动B 证持有人监管从“形式合规”向可量化的“实质能力”转变，便于监管部门和企业评估使用。同时，对25 家样本企业的实证研究结果与监管实际情况一致，证明了指标体系的有效性。

在研究应用中，一方面，监管机构可将该体系作为对B 证持有人开展企业准入、管理审评、风险会商和日常监督的标准化工具；另一方面，企业可将该体系用作年度自我诊断的“体检表”。通过对照打分，企业管理层可以清晰看到自身在人员管理上的短板，为人力资源规划、组织架构调整、培训预算分配等决策提供数据支持。

随着体系的推广应用，可不断积累扩大行业数据，形成不同规模、不同产品类型企业的平均分或优秀分。这有助于企业了解自身在行业中的位置，推动企业主动对标达标，从而引领整个B证持有人的健康和高质量发展。